Чому адреса реєстрації на тимчасово окупованій території раптом стала точкою тиску – від банків і судів до пенсій? Як виходить, що права наче є, але скористатися ними майже неможливо? І де проходить та невидима межа, за якою турбота про безпеку перетворюється на звичайну нерівність між громадянами? Спробуємо розібратись у цій публікації.
Правове регулювання тимчасово окупованих територій (далі – ТОТ) складалося в Україні ситуативно – як низка реакцій на виклики збройної агресії Російської Федерації. Норми розкидані по десятках законів і кодексів, приймалися безпосередньо в умовах війни і так і не склалися в єдину, наперед продуману систему. Його основу становить спеціальне законодавство, доповнене нормами адміністративного, соціального, трудового, податкового та житлового права. Ключовим нормативним актом є Закон України № 1207-VII від 15.04.2014 “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України”, який закріплює принципи територіальної цілісності, невизнання окупаційної влади та гарантування прав громадян. Втім, більшість сучасних норм з’явилися вже після 2022 року – точковими змінами і спеціальними актами. Через це регулювання вийшло швидким у реакції, але дуже непослідовним за логікою.
Якщо коротко сформулювати головний виклик , з яким стикається мешканець ТОТ, зокрема який перемістився з ТОТ на підконтрольну Уряду територію, то він зводиться до одного – адреса реєстрації проживання на ТОТ. Така реєстрація не є порушенням законодавства і не утворює самостійної підстави відповідальності, проте саме вона стала джерелом системних обмежень – від оформлення документів та банківських послуг до доступу до судів і соціальних виплат. Проблема полягає не у статусі людини, а в тому, що держава не враховує різницю між місцем реєстрації та фактичним місцем проживання і відповідальність за це часто покладається на саму людину.
Чому регулювання виглядає непослідовним
У регулюванні ТОТ можна виділити три риси, які визначають подальший аналіз. Законодавство міжгалузеве: норми розкидані по десятках законів та кодексів, – і повна картина прав громадянина чи бізнесу формується лише при їх сукупному прочитанні. Законодавство адаптивне: пакет змін 2022 року, зокрема Закони № 2107-IX, № 2120-IX, № 2138-IX і № 2217-IX, показує швидкість реакції держави на нову реальність. І законодавство фрагментарне: системного підходу часто бракує, через що одні норми створюють “умовні права”, які важко реалізувати, а інші – асиметрично жорсткі. Саме в цій неузгодженості найчастіше визріває різниця режиму, що може набувати ознак дискримінації.
Як це вимірюється: конституційний і європейський тест
Стаття 24 Конституції України гарантує рівність громадян перед законом і прямо забороняє привілеї або обмеження за ознаками, серед яких – місце проживання. Стаття 64 допускає обмеження окремих прав в умовах воєнного стану. На рівні Європейської конвенції з прав людини стаття 14 та Протокол № 12 забороняють дискримінацію за “іншою ознакою”, що охоплює і територіальну. Європейський суд з прав людини застосовує усталений тест Тлімменоса й Belgian Linguistic: чи має місце відмінне ставлення до осіб у схожих ситуаціях, чи є воно об’єктивно і розумно обґрунтоване, чи є засіб придатним для досягнення мети та чи дотримана пропорційність. У безпековому контексті додатково діють Сіракузькі принципи – обмеження мусять бути найменш обмежувальними з можливих. Саме через цю призму найзручніше дивитися, де законодавство справді захищає безпеку, а де воно уже перетворюється на адміністративну зручність для держави.
“Умовні права”: формально є, реалізувати важко
Українське законодавство демонструє чітку орієнтацію на захист прав фізичних осіб, які проживають або проживали на ТОТ. Серед основних напрямів – збереження громадянства, спрощення процедур реєстрації, гарантії пенсійного забезпечення, спеціальні підходи до нарахування комунальних платежів, визнання результатів освіти, захист прав дітей, зокрема у випадках депортації. Проте реалізація цих прав часто є обмеженою, бо механізм передбачає фізичну присутність особи на підконтрольній території або проходження ідентифікаційних процедур. Так виникає феномен “умовних прав”: право формально гарантовано, але його використання залежить від можливостей, які держава не може забезпечити, доки триває окупація. . У контексті перевірки норми на відповідність Конституції проблема полягає в тому, що держава намагається досягти легітимної мети захисту бюджету та перевірки права на виплати способом, який фактично перекладає весь тягар підтвердження на мешканців ТОТ або людей, які виїхали з ТОТ.
Пенсії та соціальні виплати: найболючіша зона
Найбільше питань у цій сфері викликають саме пенсії та соціальні виплати. Згідно з Постановою КМУ № 637 від 05.11.2014 виплати ВПО прив’язувалися до довідки про взяття на облік ВПО, а Постанова КМУ № 365 від 08.06.2016 додала ще й фізичну ідентифікацію – причому виплати дозволили робити тільки через АТ “Ощадбанк”. Інакше кажучи, людина, яка фактично залишилася на ТОТ, не могла отримати свою ж пенсію, поки не виїде на підконтрольну територію. Це найгостріший прояв того самого розриву між формальною адресою і реальним життям. Безпекова мета цього регулювання була легітимною (запобігання шахрайству, неможливість перевірити життя людини на ТОТ), але засіб обрали жорсткий. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 03.05.2018 у справі № 805/402/18 зафіксувала, що відмова у пенсії лише через факт проживання на ТОТ є неприпустимою. У 2022 році монополію АТ “Ощадбанк” було скасовано Постановою КМУ № 657 від 14.06.2022. З часом, утім, регулювання тільки ускладнилось. До фізичної ідентифікації додалось ще одне зобов’язання – періодично подавати до Пенсійного фонду повідомлення про те, що людина не отримує пенсії чи страхових виплат від РФ (пункт 14⁴ Прикінцевих положень Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” та Постанова КМУ № 299). Якщо повідомлення не подано в установлений строк – виплати припиняють. На практиці це стало періодичним масовим явищем: за Постановою КМУ № 126 від 03.02.2026 пенсії продовжили лише тим, хто пройшов фізичну ідентифікацію у 2025 році, але не встиг подати повідомлення, – і то максимум до 01 квітня 2026 року.
Проблема в тому, що для людини, яка фактично перебуває на ТОТ, виконати ці процедури технічно майже неможливо. Окупаційні служби періодично виключають український сегмент інтернету, блокують доступ до сайту Пенсійного фонду, до “Дії”, до банківських застосунків. SIM-картки українських операторів не працюють, а будь-який натяк на контакт із українською владою – це ризик допиту або репресій. Виходить парадоксальна ситуація: процедура задумана задля захисту бюджету від шахраїв, а працює як механізм періодичного відключення від виплат саме тих, кому ці виплати і призначалися. Яскравий приклад – рішення Кабміну, ухвалене наприкінці 2024 року. Стаття 40 Закону про Державний бюджет України на 2025 рік (№ 4059-IX) і відповідні підзаконні акти дозволили вилучати кошти з рахунків в АТ “Ощадбанк” у пенсіонерів, які стали ВПО до 24 лютого 2022 року. Умов дві: рахунок не використовувався протягом 12 місяців (жодних операцій – ні зняття готівки, ні безготівкових платежів, ні переказів) і пенсіонер не пройшов фізичну ідентифікацію впродовж останніх шести місяців. Б’є ця норма передусім по літніх людях, які виїхали з ТОТ ще у 2014-2021 роках, оформили виплати через АТ “Ощадбанк” (тоді єдиний дозволений банк), а далі – переїхали ще раз, виїхали за кордон або не змогли пройти ідентифікацію через хворобу, обмежену мобільність чи технічні обставини. Кошти, щоправда, не зникають остаточно: вони накопичуватимуться на рахунку до моменту, коли людина пройде ідентифікацію, і виплати потім перерахують за весь період – але до того часу доступу до власних грошей у неї фактично немає. Це показовий приклад того, як “технічно обґрунтований” механізм перевірки з часом перетворюється на ще один бар’єр для найвразливіших.
Майно під “заморозкою”
За статтями 9 і 11 Закону № 1207-VII правочини щодо нерухомості на ТОТ є нікчемними, а документи окупаційної влади – недійсними. Мораторій на нотаріальні дії фактично “заморожує” майнові права. Мораторій на нотаріальні дії фактично обмежує реалізацію майнових прав. Його безпекова логіка полягає у запобіганні легалізації окупаційної юрисдикції, і загалом таке обмеження можна вважати пропорційним, адже воно є тимчасовим, діє до деокупації та має на меті захистити власників майна від незаконного перерозподілу. Однак проблема полягає в тому, що поряд з цим тимчасовим “заморожуванням” з українського боку розгортається протилежна, набагато агресивніша процедура – російське “віджимання” нерухомості. Окупаційна влада зобов’язала до 01 липня 2026 року перереєструвати всю нерухомість, оформлену за українським законодавством, у російській системі обліку. Зробити це можна тільки особисто – за місцем розташування житла і обов’язково з російським паспортом. Якщо власник цього не робить, його житло визнають “безхазяйним” (через відсутність власника, несплату комунальних послуг або відсутність запису в російських реєстрах) і передають іншим особам або у власність окупаційної адміністрації. Це, по суті, конфіскація приватної власності, яка прямо заборонена IV Конвенцією про закони і звичаї війни на суходолі та додаток до неї: Положення про закони і звичаї війни на суходолі року та Конвенцією про захист цивільного населення під час війни.
І ось тут починається друга частина проблеми – “мовчання” Української держави. Чинні українські та міжнародні механізми компенсації за майно втрачене або пошкоджене через збройну агресію РФ не охоплюють “віджате” через окупаційні юридичні механізми. Жодного чинного нормативного акта, який дав би власнику з ТОТ реальний інструмент захистити свою нерухомість, перебуваючи на підконтрольній території, наразі немає: ані гарантованої компенсації за такі втрати, ані попереднього обліку вразливого житла, ані пришвидшеної процедури відновлення прав після деокупації, ані системи дистанційної ідентифікації власника без фізичної присутності на ТОТ. Без цього держава фактично перекладає вибір на громадянина – або ризикуй свободою і громадянством України заради нерухомості, або змиряйся з її втратою. Адекватна відповідь тут – це не лише санкції та невизнання окупаційних правочинів, а й позитивні зобов’язання: робочий компенсаційний механізм за втрату нерухомості внаслідок окупаційних “віджимів”, програми викупу чи обміну житла на підконтрольній території, дистанційні процедури підтвердження прав власника. Поки таких інструментів немає, кожен власник з ТОТ опиняється перед вибором, який держава могла б зняти з його плечей.
Документи з окупованої території: не визнаємо, але приймаємо як доказ
Україна не визнає документи окупаційних “органів” як офіційні, але допускає їх як докази фактів. Такий компромісний підхід відповідає міжнародній доктрині невизнання – так званому Намібійському винятку Міжнародного суду ООН — і узгоджується з позицією Європейського суду з прав людини у справі “Хлєбік проти України”. На рівні процесу стаття 317 ЦПК України дає спрощений порядок встановлення фактів через суд. Проблема в тому, що “спрощений” він тільки на папері. Адміністративної процедури реєстрації актів цивільного стану, що відбулися на ТОТ, в Україні досі немає – звертатися можна лише через суд, в якому існує ймовірність отримати відмову. Парадокс полягає в тому, що суди відмовляють, посилаючись саме на статтю 9 Закону № 1207-VII – ту саму, яка прямо допускає приймати “документи” про факти народження, смерті, шлюбу і розлучення з ТОТ безпосередньо до ДРАЦСу, без жодної суддівської процедури. Рішення існувало на папері з 2023 року до 2025 року. Урядовий законопроєкт № 9069 пропонував запровадити адміністративну процедуру встановлення фактів народження, смерті, шлюбу і розлучення, що сталися в окупації, лишаючи суд лише для складних випадків. Утім, в 2025 році його було знято з розгляду. Міністерство юстиції теоретично могло б самостійно внести зміни до Правил державної реєстрації актів цивільного стану і реалізувати норму статті 9 Закону № 1207-VII, але роками цього не робить, посилаючись на політичну “відповідальність за визнання” документів окупантів. У логіці тесту пропорційності держава тут не виконує позитивних зобов’язань щодо забезпечення базових прав громадянина і жертвує громадянством України для цілих поколінь заради можливого безпекового аргументу.
Бізнес на ТОТ: асиметрія уваги
На відміну від фізичних осіб, правове регулювання діяльності юридичних осіб на ТОТ є помітно менш розвиненим і характеризується більшою фрагментарністю. Закон № 1207-VII вимагає актуалізації реєстраційних даних і зміни місцезнаходження на підконтрольну територію; стаття 38 та пункт 69 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України визначають особливості податкового адміністрування; до пов’язаних із ТОТ контрагентів застосовуються санкції. Натомість системно бракує комплексних механізмів відшкодування збитків бізнесу від окупації, правил відновлення діяльності після деокупації – статусу майна, договорів, працівників – і повноцінної державної підтримки релокації підприємств за межі ТОТ. Дисбаланс між соціальною спрямованістю законодавства та недостатньою увагою до економічного компонента має системний характер. У контексті тесту пропорційності тут постає інше питання: не лише чи були обмежені права, а чи виконала держава свої позитивні зобов’язання щодо захисту права власності та свободи підприємницької діяльності, гарантованих статтями 41 і 42 Конституції.
Те, що залишилося поза рамкою
Значна частина питань, пов’язаних із ТОТ, залишається неврегульованою або врегульованою частково – це не дискримінація у класичному сенсі, а відкладений ризик. Поза рамкою права досі залишаються повна модель компенсації за втрачене рухоме майно, бізнес-активи та інфраструктура, правовий статус господарської діяльності, що велася на ТОТ за окупаційними правилами (з наслідками для працівників і контрагентів), а також механізм деокупаційних правочинів і державної реєстрації прав на майно після звільнення, питання документів з ТОТ і багато іншого. Чим довше зберігаються ці прогалини, тим вищим є ризик накопичення конфліктів у майбутньому – особливо після деокупації, коли мільйони правовідносин потребуватимуть юридичної кваліфікації. Це стратегічне завдання законодавця.
Якщо охопити картину одним поглядом, видно: збройна агресія справді створює легітимні підстави для особливого режиму – це підтверджують і стаття 64 Конституції, і практика ЄСПЛ. Дискримінацією цей особливий режим стає тоді, коли законодавець обирає шаблонну прив’язку до місця реєстрації замість індивідуалізованої перевірки конкретного ризику.
Матеріал має оглядово-аналітичний характер і не замінює юридичну консультацію щодо конкретної ситуації.
Ця публікація підготовлена за підтримки Програми «Партнерство за сильну Україну», яку фінансують уряди Великої Британії, Естонії, Канади, Норвегії, Фінляндії, Швейцарії та Швеції.
Зміст публікації є цілковитою відповідальністю ГО “Громадський холдинг “ГРУПА ВПЛИВУ” і не обов’язково відображає позицію Програми та/або її Фінансових партнерів.
