5 травня 2022 року набрав чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законів України щодо регулювання правового режиму на тимчасово окупованій території України” №2217-IX. Змінами було скасовано Закон “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях”.
Наразі ми маємо єдине правове регулювання правового режиму для тимчасово окупованої території України.
В цьому тексті ми надаємо коротке резюме положень Закону, а також коментарі в контексті повномасштабної збройної агресії Росії.
Тимчасова окупована Російською Федерацією територія України
Відповідно до чинного регулювання тимчасово окупованою територією є частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють фактичний контроль. Також окупованими вважаються території, в межах яких збройні формування Російської Федерації встановили та здійснюють загальний контроль з метою встановлення окупаційної адміністрації Російської Федерації.
Таким чином відповідно до визначення не може вважатися тимчасово окупованою територією де одночасно не присутні обидва суб’єкти: збройні формування РФ та окупаційна адміністрація РФ або присутній один суб’єкт збройні формування Російської Федерації з іншою метою ніж зазначена у визначенні. Також варто зазначити, що поняття фактичного і загального контролю не міститься в національному законодавстві України.
Правовий режим тимчасово окупованої території може бути визначено, змінено чи скасовано:
- законами України;
- рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію указом Президента України (в умовах воєнного стану).
З огляду на це, незрозумілими є підстави, механізм та органи, які будуть визначати, що територія є окупованою не в умовах воєнного стану, а також співвідношення із визначеними рішенням Кабінету Міністрів України лінії розмежування та адміністративної межі.
Зазначимо, що для цілей здійснення виплат на проживання внутрішньо переміщеним особам, Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України визначається перелік територіальних громад, що розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні). Цей перелік визначається за погодженням з Міністерством оборони України на підставі пропозицій відповідних обласних, Київської міської військових адміністрацій.
Рішень же про визначення окремих частин тимчасово окупованою територією у результаті повномасштабної збройної агресії Російської Федерації не прийнято.
Дата тимчасової окупації
Датою початку тимчасової окупації РФ окремих територій України є 19 лютого 2014 року, а саме:
- з 19 лютого 2014 року – окремі об’єкти нафтогазовидобування в межах континентального шельфу України;
- 20 лютого 2014 року – АР Крим та місто Севастополь;
- починаючи з 7 квітня 2014 року – окремі території України, що входять до складу Донецької та Луганської областей.
Межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях з цієї дати, визначено Президентом України за поданням Міністерства оборони України, підготовленим на основі пропозицій Генерального штабу Збройних Сил України. Указ Президента України “Про межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях” затверджений ще відповідно до Закону України “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях” доступний за посиланням.
Важливо! Станом на початок липня 2022 року не встановлено інші території з правовим режимом тимчасової окупації.
Адміністративна межа та лінія розмежування
Законом передбачається два поняття:
- адміністративна межа – умовна лінія на поверхні землі між тимчасово окупованою територією та іншою територією України, на прилеглих територіях до якої не ведуться бойові дії. Визначається Кабінетом Міністрів України.
- лінія зіткнення – умовна лінія на поверхні землі між тимчасово окупованою територією та іншою територією України, на прилеглих територіях до якої ведуться бойові дії. Визначається Кабінетом Міністрів України за поданням Міністерства оборони України, підготовленим на основі пропозицій Генерального штабу Збройних Сил України.
Таким чином, різниця між двома поняттями полягає у проведенні чи не проведенні бойових дій поблизу цих територій, та власне у самому визначенні цих дій. Разом з тим, наразі не є зрозумілим існування (юридичне закріплення) адміністративної межі між територією АР Крим і материковою частиною України.
Одночасно з цим, оскільки Кабінет Міністрів України лінію зіткнення визначає на підставі даних, отриманих від Генерального штабу Збройних Сил України, доцільно визначати адміністративну межу за аналогічним поданням. Окрім того, у разі припинення бойових дій та збереження правового режиму тимчасової окупації може виникати необхідність у зміні статусу умовної лінії (з лінії зіткнення на адміністративну межу). Тому, Кабінет Міністрів України має визначати умовні лінії одночасно.
Окрім того, виходячи із понять лінія зіткнення після припинення бойових дій та при наявності тимчасово окупованої території трансформується в адміністративну межу, і навпаки – адміністративна межа після початку бойових дій може перетворитися в лінію зіткнення. Зазначене означає, що або Кабінет Міністрів України має визначати лінію зіткнення та адміністративну межу в одному документів, або актуалізація документів про визначення адміністративної межі та лінії зіткнення має відбуватися одночасно.
Деокупація
Під поняттям «деокупація» визначається комплекс заходів державної політики, наслідком яких є повна відсутність на території України, що була тимчасово окупована, збройних формувань Російської Федерації і окупаційної адміністрації Російської Федерації та встановлення загального ефективного контролю України на цій території. Відповідно має відбутися повернення тимчасово окупованої території під загальну юрисдикцію України та відновлення конституційного ладу України на цій території.
Як вже зазначалось, при визначенні поняття «тимчасово окупована Російською Федерацією територія України» законодавець використовує терміни фактичний та загальний контроль. Проте при визначенні “деокупації” використовують лише термін загальний ефективний контроль. Жоден із цих термінів не є визначеним, що може призвести до вільного трактування змісту.
Крім того, оскільки законодавством передбачається порядок визначення правового режиму тимчасово окупованої території, відповідно має бути визначено порядок визнання території “деокупованою”.
Захист прав і свобод людини і громадянина на тимчасово окупованій території
Чинна редакція Закону України “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України” визначає наступні аспекти, важливі у розумінні правового режиму тимчасово окупованої території та людей, які проживають на ній:
- передбачається, що примусове автоматичне набуття громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації не визнається Україною та не є підставою для втрати громадянства України;
- Україна не визнає примусове автоматичне набуття громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації і це не є підставою для втрати громадянства України;
- Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина на тимчасово окупованих територіях. У разі необхідності Омбудсмен представляє Верховній Раді України спеціальну доповідь про стан додержання прав і свобод людини і громадянина на цих територіях;
- відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заподіяної внаслідок тимчасової окупації державі Україна, юридичним особам, громадським об’єднанням, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, у повному обсязі покладається на Російську Федерацію як на державу, що здійснює окупацію. Держава Україна всіма можливими засобами сприяє відшкодуванню Російською Федерацією матеріальної та моральної шкоди.
Разом з тим, слід відзначити, що таку норму слід розцінювати як декларативну. Адже підставою для притягнення держави до міжнародно-правової відповідальності (якою, зокрема, є відшкодування матеріальної і моральної шкоди) має бути відповідний міжнародно-правовий акт (міжнародний договір, рішення Міжнародного Суду ООН тощо), а не національний закон іншої держави. Тому питання відшкодування завданих РФ збитків матеріального і нематеріального характеру має вирішуватись не в національній, а в міжнародно-правовій площині у різний спосіб.
Важливо зазначити, що в нормі “держава Україна всіма можливими засобами сприяє відшкодуванню Російською Федерацією матеріальної та моральної шкоди” відсутній принцип правової визначеності (загальний принцип права, який гарантує забезпечення легкості з’ясування змісту права і можливість скористатися цим правом у разі необхідності). Оскільки станом на поточну дату по відношенню до всієї території України щодо відшкодування шкоди існують лише загальні норми. За загальним правилом особа, яка відшкодувала шкоду, завдану іншою особою, має право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування, якщо інший розмір не встановлений законом (ст. 1191 Цивільного кодексу України). Можливість скористатися саме цією нормою права викликає сумніви.
Ажде до початку повномасштабної збройної агресії Україною здійснювались перші виплати за зруйноване/пошкоджене житло на підставі не загальних норм, а окремого Порядку надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій та розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 №947
- будь-який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами на тимчасово окупованій території (які не були створені, обрані чи призначені у відповідності до закону), є недійсним. Вони не створюють правових наслідків, крім документів, що підтверджують факт народження, смерті, реєстрації (розірвання) шлюбу особи на тимчасово окупованій території, які додаються до заяви про державну реєстрацію відповідного акта цивільного стану.
Змінами було розширено перелік таких актів, а саме додано дії з реєстрації чи розірвання шлюбу. Також, з огляду на зазначене очікуємо прийняття відповідного регулювання. Пропозиції Коаліції з даного питання були надані у спільній роботі з Мінреінтеграції.
Також Законом визначаються:
- поняття «гуманітарний коридор», «збройні формування Російської Федерації», «окупаційна адміністрація Російської Федерації»;
- цілі державної політики на ТОТ та встановлення завдань для органів державної влади, в тому числі органів сектору безпеки і оборони;
- напрями захисту прав і свобод цивільного населення на ТОТ, в тому числі вжиття заходів для звільнення всіх незаконно затриманих чи утримуваних, які на законних підставах перебували на момент їх затримання на території України;
- інше.
Повний текст Закону доступний за посиланням.
Таким чином, редакція Закону “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України” визначає єдиний правовий режим для території України, яка є тимчасово окупованою. Разом з тим, Закон потребує доопрацювання для однозначного трактування норм його положень та уникнення ситуацій невизначеності.
